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浅谈基层检察机关监督行政违法行为
时间:2018-02-26  作者:潘颖莹  新闻来源:  【字号: | |

  【摘要】一直以来,各地检察机关均有探索开展行政执法监督,直至党的十八届四中全会明确确定,检察机关在对于其职责加以履行的过程里发现的行政机关违反相关法律法规对于职权加以行使亦或是根本不对于其职权加以行使的行为,应当加以督促改正。至此行政违法行为检察监督才正式被确立下来。随着民诉法修改后基层民行检察的转型升级,基层民行检察逐渐由审判监督一元化向多元化监督转变,如何将行政行为检察监督体制加以健全已成为目前应该主要把握的问题。

  【关键词】检察监督  行政违法行为

  检察机关作为国家的法律监督机关,它的职责就是对于各项法律法规的权威性给予充分的保障,确保法律能够被切实落实到位,有权对于政府的行政行为展开法律方面的监督。党的十八届四中全会明确赋予了其对行政违法行为的法律监督职责,明确对于此类行为监督的范围、方式、程序,充分发挥其职能,确保其作用能够被充分调动出来,是当前的一个重要课题。

  一、行政违法行为检察监督的法律依据

  《宪法》对于检察机关的职能作出了清晰的规定,其负有在各个领域对于国家颁布的各项法律是否落实到位加以监督的职责。修改后的《行政诉讼法》对于行政诉讼检察监督具体制度和程序作出了明确的规定?!吨泄仓醒牍赜谌嫱萍鲆婪ㄖ喂舾芍卮笪侍獾木龆ā罚ㄏ挛耐骋患虺莆?span lang="EN-US"><决定>)赋予检察机关对于执行其职责的过程里发现的违反相关法律法规的行政行为的监督权。并且在相关文件中明确提出探索创建并健全行政违法行为法律监督机制。此外,部分法律法规以及相关文件中,亦能够看到其对于行政行为拥有展开法律监督的权利。例如《治安管理处罚法》中明确指出,公安部门对于治安案件加以处理的时候,不按照相关规定实施亦或是存在违反法律法规的行为,所有单位与个人均具有对其加以检举、起诉的权力。两高联合颁布的相关文件中明确指出,人民检察院对于行政申诉案件加以处理的时候,观察到政府存在与相关法律法规相悖、干涉到人民法院客观审理的活动,应该对其提出一定的建议,且把有关情况上报至法院。上述这些规定,部分虽未上升到法律层次,然而却是今后其对于行政违法行为法律监督的指导性文件。

  二、行政违法行为检察监督的必要性

  (一)行政违法行为频繁发生,强化检察监督需求紧迫。在我国,行政行为涉及面广,和老百姓的生活存在非常紧密的联系。近几年,随着网络媒体的曝光,行政机关执法不公、执法不严等执法乱象频频发生。根据2013年的《行政复议法执法检查报告》显示,法案出台执行14年以来(统计到2013年),国内所有复议机关收到行政复议申请达到112万件,在这之中接受审理101万件,审判结案92万件。而随着新《行政诉讼法》的实行,此方面的诉讼案件数目也明显上升,相关数据表明,2015年我国共受理行政案件达到24.1万件,审结19.9万件,同比分别上升59.2%58.1%。高受案率的同时,行政复议和行政诉讼的撤诉率也相对较高,据不完全统计,行政复议机关撤回复议申请率在17%左右,行政诉讼的撤诉率在30%左右,这中间还存在相当一部分的非正常撤案。同时,信访亦更为普遍,其长期以来始终是百姓处理官民纠纷的首选,民间俗称“大信访、中诉讼、小复议”??杉?,除上述行为以外,现实中还能够看到大量涉嫌违法的行政行为。

  (二)行政违法行为检察监督的不可替代性。当前,基于监督主体的差异,能够将具体行政行为划分成以下两种类型,内部与外部监督。前者主要是指国家权力机关、司法机关以及社会监督,后者主要是指行政机关内部的上下级及专业性监督。尽管对其展开监督存在许多途径与手段,然而检察监督相较其他监督而言拥有无法超越的优势。首先,内部监督是一种自上而下的监督,存在能医不自医的弊端,身为具体行政行为的上级机关,很难做到客观、公正地对其展开审查。相反,检察监督具有一定的独立性,能够在很大程度上克服内部监督的不足与缺陷,客观、公正地就具体行政行为进行监督,而且严格依据法律法规规定将监督活动落实到位,对于监督结果能够基于一定程度法律层面的保障,得到内部监督很难达到的效果。第二,外部监督里的国家权力机关对于行政违法行为的监督在具体操作层面存在一定的困难。我国权力机关的各级人大及其常委委员会的召开有其严格的程序,其运行机制决定了只能对行政机关的整体进行监督,而无法做到对于具体行政行为的微观监督,同时也不可能对其展开经常性的监督。而检察机关对于行政违法行为的监督就是一种经常性的、个案性的监督,对于行政行为依据、程序、实施等各个环节展开法律层面的监督,体现了最直接、最现实的法律监督。第三,外部监督的审判监督有不可避免的缺陷?!缎姓咚戏ā返?span lang="EN-US">13条中明确指出,人民法院对于政府已经作出终极裁决的行政行为不接受审理,如此一来相当数量的行政违法行为并没有涵盖在此范围内。同时诉讼的不告不理原则,致使法院仅能够对于此类行为展开事后监督,无法展开事中、事前监督。随着检察机关公益诉讼试点的开展,检察监督可以对行政立法、司法等行政为的全过程进行积极、主动、全方位的监督。

  三、行政违法行为检察监督机制的构建与健全

  (一)对行政违法行为监督的权限、范围及方式。

  3.1.1.监督案件的来源。《决定》明确指出对于需要展开检察监督的违反相关法律法规的行政行为必须是“检察机关在执行工作的时候察觉到的与相关法律法规相悖的行为”,对案件的来源做了一定的限制。作为一项新的监督,检察机关应明确履行职责的定位,确定案件的来源渠道主要包括:(1)检察机关在职务犯罪侦查、审查逮捕等活动里发掘的违反相关法律法规的行政行为;(2)检察机关对于相关案件展开审理的过程里发掘的行政违法行为的线索;(3)行政执法和刑事司法相对接时,通过检察职能发现的线索。对于履行检察职责以外的行政行为,检察机关不宜主动实施监督。比如,行政相对人对于政府的一些具体行政行为表示质疑,向检察机关单纯申请对于行政行为展开监督,其不能够直接受理,应明确通知相对人根据有关法律规定申请复议亦或是发起诉讼。这是因为检察机关对行政违法行为的监督并不是一般的监督,而是检察监督职权的一种扩展,是否启动监督决定权在检察机关。

  3.1.2.监督的范围。《决定》明确检察机关的监督对象是行政机关不根据相关法律法规对于职权加以行使亦或是不对职权加以行使的行政行为。我们国际的行政行为种类繁多复杂,检察机关客观上不可能对于所有的违反相关法律法规的行政行为展开监督,同时对于此类行为的法律监督尚未有明确的法律条例,目前该项工作还处于探索阶段。因此,对于违反相关法律法规的行政行为的监督应有一定程度的克制,监督范围应该限定在以下范围:(1)让国家与社会利益遭受侵害的行政行为亦或是不作为,主要牵涉到国土资源、生态环境等领域。(2)对于人身自由加以制约的行政强制举措、重大行政处罚行为、重大行政许可行为。一般而言,对于轻微的、一般的行政违法行为,如果没有对行政相对人造成实质性危害后果的,检察机关不予监督。而对于牵涉到人身自由的行政强制举措,检察机关应当予以监督,从而确保合法的人权不受侵害。

  3.1.3.监督的方式。确定行政违法行为检察监督的来源和范畴后,确定合理的方式就显得尤为重要。目前,基本上有以下三种方式:(1)违法行为调查。检察机关在履职中发现象行政违法行为线索的,若需要进一步调查,可以向行政机关查阅、调取行政执法行为档案、案卷及相关材料,也可以向行政机关的相关人员询问了解执法情况。(2)检察建议。检察机关在履职中发现的行政违法行为或者是行政执法活动中应当改进的问题,可以向该行政机关发出检察建议督促其纠正(3)督促起诉?!毒龆ā访魅分赋鲆菇ㄓ胛颐枪沂导是榭鱿嗍视Φ奶崞鸸嫠咚匣?,对于让国家与社会公共利益遭受侵害的违反相关法律法规的行政行为,检察机关可以充当公共利益公诉人,发起诉讼。针对监管部门对于其自身应尽的职责不合理加以行使亦或是不加以行使的行为,造成国际利益遭受侵害的,检察机关能够督促其提起民事诉讼。

  (二)完善行政违法行为检察监督的工作机制

  3.2.1.检察机关内部要建立行政违法行为线索管理、移送机制。公诉、控申等部门要在履行职责过程里发觉到的违反相关法律法规的行政行为的线索统一向民行检察部门移送。检察机关应制定内部的规范性文件,明确行政违法行为线索的统一管理部门、移送程序、办理程序,避免监督的随意性。

  3.2.2.检察机关外部要建立与行政机关的相互配合机制。检察机关要加强与各行政执法部门、政府法制部门、纪检部门的沟通联系,通过联席会议、会签文件等形式,构建反馈机制,保证检察建议的回复时限,保证监督能够及时、有效。

  3.2.3.检察机关要建立上级审查机制。对于行政违法行为监督的线索,民行办案部门初查后报主管领导审批,完成调查取证后,确定监督的方式和结果,报主管领导审批后,向行政机关发送相关法律文书。上级检察机关应该就直属下级行政违法行为法律监督的审查加以把关,后者应该将具体执行情况上报至上级检察机关,从而避免检察权受到不合理的行使。同时要赋予行政机关对于监督结果的异议权,行政机关对于检察机关作出的监督决定存在不同意见的,能够对于作出监督决定的上一级检察机关请求进行复议。

 
 

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